חשיפה: אגף התקציבים תקע העברות דחופות בתחילת המלחמה

דוח מבקר המדינה שהתפרסם ביום שלישי השבוע צייר תמונה דרמטית במיוחד: מדינת ישראל כשלה בניהול האזרחי של המלחמה. את האשמה מפנה מבקר המדינה לשלושה גורמים עיקריים: ראש הממשלה נתניהו ושר האוצר בצלאל סמוטריץ', שלא כינסו את הקבינט הכלכלי־חברתי לפני המלחמה ותוך כדי ניהולה – ואת משרד האוצר עצמו. ההאשמות של המבקר נגד משרד האוצר חריפות במיוחד, והן נוגעות לאגף ספציפי בו: אגף התקציבים.

בדוח המבקר מתוארת התנהלות מטרידה במיוחד של הפקידים החשובים ביותר במשרד האוצר, שפשוט עושים דין לעצמם ומסתירים מידע מנבחרי הציבור. על פי ממצאי דוח המבקר, התנהלות אגף התקציבים באוצר הייתה שערורייתית באופן יוצא דופן. "לאחר פרוץ המלחמה אגף החשב הכללי ערך בנובמבר 2023 מיפוי, וממנו עלה לכאורה כי יתרת תקציבי הרזרבה בתקציב המדינה הייתה כ־30 מיליארד שקל. אולם אגף התקציבים מסר לצוות הביקורת כי הרזרבה האפקטיבית בתקציב המדינה הייתה אפס. כלומר בפועל לא עמדו רזרבות כלשהן בתקציב המדינה, שניתן היה לעשות בהן שימוש מיידי עם פרוץ המלחמה, דבר שהצריך איתור של מקורות תקציביים".

הדברים החמורים הללו, שעל פיהם אגף התקציבים לא הכין תקציב לשעת חירום אף שזו הייתה אחת המסקנות שהתקבלו בישראל בעקבות מגפת הקורונה, הם למעשה רק קצה הקרחון בהתנהלות אגף התקציבים בחודש הראשון למלחמה, התנהלות שלפי דרגי המקצוע הבכירים ביותר במשרד מנעה מישראל את האפשרות להתמודד עם אחד המשברים האזרחיים החמורים בתולדותיה. כך נוהלה הכלכלה הישראלית מיד לאחר 7 באוקטובר.

אל המלחמה הזאת נכנס משרד האוצר כששורר משבר אמון חריף בין אגף התקציבים ללשכת השר סמוטריץ'. במשך עשרות שנים אגף התקציבים מתפקד דה פקטו כגוף החזק ביותר במשרד, לרוב יותר מהשרים עצמם. "התפיסה באגף היא שהשר יפריע להם כמה שפחות. הם יזרקו לו כמה מאות מיליונים למה שהוא רוצה, ושפשוט ישב בשקט. באגף תמיד זלזלו בשרים שמעליהם, וכמעט עם כולם הייתה מערכת יחסים עכורה", אומרים גורמים בכירים במשרד.

אולי יעניין אתכם

עוד מאת אסף משניות האיסור על הגעת אוהדי הפועל ב"ש לאלקמאר: נדבך נוסף במאבק המדיני נגד ישראל

עוד מאת אסף משניות שבוע וחצי לבחירות: יותר נעלמים מערכים מוחלטים

היחס הזה התעצם בשנה שקדמה למלחמה, כאשר באגף התקציבים עברו מצהלות שמחה כשסמוטריץ' מונה לתפקיד, למסמוס החלטות והסכמים שהובילה הממשלה. "בהתחלה הם התייחסו למינוי כאל מתנה משמיים. הם ראו מי היו האלטרנטיבות ואמרו שסוף סוף ממנים מישהו שהוא ימין כלכלי, עם מגזר שאפשר לקנות אותו בשקל וחצי, והוא בעיקר לא יפריע להם. ואז הם גילו שזה לא ככה", כך לדברי אנשי מקצוע בכירים במשרד.

המתיחות שהחלה עם הצגת הרפורמה המשפטית, הגיעה לשיאה הראשון בערב העברת התקציב. בשלל נושאים התקבלו החלטות ממשלה, חלק נרחב מהן על בסיס הסכמים קואליציוניים, ובאגף התקציבים החליטו על דעת עצמם שלא לתקצב. אחת הדוגמאות הייתה העלאת תקציב הישיבות, שבאגף תקצבו אותו בחסר של מאה מיליון שקל, למרות התרעות חוזרות ונשנות של כל שאר הגורמים במשרד שהצביעו על הכסף החסר. מאוחר יותר אמרו בכירי האגף ללשכת השר כי הם עשו זאת כדי "שגפני ימשיך להזדקק להם".

עם משבר האמון הזה הגיע המשרד לסוף חודש ספטמבר 23'. רגע לפני סוכות התקבלה החלטה דרמטית ביותר: לפטר את ראש אגף התקציבים יוגב גרדוס. ההחלטה התקבלה ערב סוכות, אך שר האוצר אמר למנכ"ל ולמשנה למנכ"ל לחכות עם הצעד עד לאחר החג, כי "לא עושים צעדים כאלה ערב חג". להחלטה הזאת קדמה רשימת אירועים שהבהירו ללשכתו של סמוטריץ' כי אגף התקציבים פועל אקטיבית לסכל כל יוזמה שלהם. אחד האירועים הדרמטיים התרחש כאשר מנכ"ל אחת החברות הממשלתיות הגדולות אמר לבכירים בלשכת השר, לאחר סיום שיחה עם אחד מסגני ראש אגף התקציבים, כי אותו סגן סיפר שתפקידו לדאוג "שכל בקשה ויוזמה שמגיעה מקומה 1 במשרד מסוכלת". קומה מספר אחת במשרד האוצר היא לשכתו של השר.

אלא שפרוץ המלחמה שינה את התוכניות. כבר היה ברור שלא ניתן לפטר את ראש אגף התקציבים מחד, ומאידך הייתה תקווה שבדיוק כמו שכל אגף אחר במשרד נרתם למאמץ המלחמתי, כך יהיה גם באגף התקציבים. זה לא קרה. במקום זאת, אגף התקציבים נלחם כדי למנוע העברת כספים לסיוע מיידי לרשויות בעוטף, לתושבים ולמערכות חירום כמו מערכת הרפואה ומערכת החינוך.

תקציב חירום בלי כסף

אחד הדברים הראשונים שאמרו אנשי אגף התקציבים לסמוטריץ' בימים הראשונים של המלחמה, הוא שהתקציב הפנוי שיש כרגע לצרכים האזרחיים עומד על 200 מיליון שקל בלבד. לשם השוואה, באותו זמן בדיוק, במהלך שיחות עם ראש הממשלה על ניהול המלחמה, אמר נתניהו בהערת אגב כי העלות האזרחית היא 200 מיליארד שקל.

במשרד האוצר הגיבו בתדהמה לדברי אנשי אגף התקציבים. הסיבה לכך הייתה שבלשכת השר עבדו על דוח ביצוע מיוחד שהוגש להם רגע לאחר יום כיפור, ובו התברר כי ישנם עשרות מיליארדי שקלים בכספי רזרבות שלא נוצלו עד לאותו שלב, סוף הרבעון השלישי של השנה, ורובם כלל לא הוקצו למטרות מסוימות. בשלב זה "גילו" אנשי אגף התקציבים לצמרת המשרד את אחד הסודות הכמוסים ביותר בספר התקציב: הפער בין מה שכתוב בספר התקציב לבין מה שקורה בשטח עצום, ומדובר על עשרות מיליארדים. הפער הזה, ועל כך כותב המבקר, לא מדווח לחברי הכנסת או לממשלה. במילים אחרות, מדי שנה אגף התקציבים אומנם יוצר תקציב שמוגדר תקציב רזרבה לשעת חירום, אך בפועל אין בו כסף. הוא נותן למשרדים תקציבים גדולים, אך במציאות מדובר על סכומים נמוכים במידה ניכרת. למעשה, אגף התקציבים מחביא בשלל דרכים כספים מהתקציב שאמור להיות מופנה למשרדי הממשלה.

מהשלב הזה, ולמשך כל החודש הראשון של המלחמה, עבדו באגף התקציבים קשה על מנת לסכל העברת כספים לסיוע לציבור. האירוע הראשון התרחש תוך ימים ספורים, כאשר המפונים בעוטף היו זקוקים לסיוע כלכלי מיידי כדי שיוכלו לספק לעצמם את הצרכים הבסיסיים ביותר כמו בגדים, לאחר שרכושם של רבים מהם נשרף או נחרב. שר האוצר החליט, בעקבות בקשתם של ראשי הרשויות בעוטף, להעביר סיוע מיידי של אלף שקל לכל אדם שפונה. מדובר בסך הכול ב־20 אלף איש. עלות המענק כולו, לפי התוכנית המקורית, הייתה 20 מיליון שקלים בסך הכול. במונחים של תקציב מדינה, ובמיוחד של תקציב מלחמה, מדובר בסכומים זעומים.

המודל שנבנה להעברת הכספים היה העברתו דרך מס רכוש. במס רכוש שמחו לסייע ככל שיכלו, ואמרו שהמנגנון לצורך העברת הכספים קיים כבר שנים, ובכל פעם שיש אסון משתמשים בו. אלא שבאגף התקציבים סירבו לעבוד עם מס רכוש. במשרד האוצר רצו להעביר החלטת ממשלה בנושא הסיוע, אלא שבאגף התקציבים עצרו זאת. הם אמרו שמס רכוש אינם רלוונטיים לעניין, ושאם הדבר יעבור בהחלטת ממשלה ישראל למעשה תכריז שהיא מוציאה כספים בשעת מלחמה, והדבר עלול לערער את ביטחון המשקיעים בישראל.

במקום זאת ניסו באגף התקציבים לשכנע להעביר את הסיוע דרך משרד הרווחה. בלשכת השר עלו ספקות, שכן משרד הרווחה לא יכול להפעיל מנגנון סיוע שכזה בטווח מיידי, אך באותו שלב האמינו ברצון הטוב של האגף והקצו לו ימים מספר לביצוע. בסופם הכסף לא הועבר. התירוץ היה שאי אפשר לחלק בין תושבים מפונים לאלה שלא פונו, ולכן צריך לבנות מנגנון שייקח זמן ליישם אותו לשם העברת הכסף. סמוטריץ' החליט באותו שלב לעצור את הצעדים של אגף התקציבים והורה לתת את הכסף לכל התושבים בטווח המוגדר, בין שפונו ובין שלא. כך עלה תקציב המענק מ־20 מיליון שקל ל־60 מיליון.

כל זה מתרחש בזמן שראשי הרשויות בעוטף זועקים לסיוע כלכלי מיידי. הסיבה: הרשויות חרבות, המוני גופות וחלקי גופות פזורים בשטח, ויש חשש ממשי מפני התפרצות מגפות. ההחלטה בלשכת השר היא לתת לכל רשות חמישה מיליון שקלים. באגף התקציבים ניסו לסכל גם את ההחלטה הזאת, ובמקום להעביר את התקציב ישירות ניסו להעבירו דרך המשרד לפיתוח הנגב והגליל. אלא שהפרוצדורות במשרד הנגב והגליל לשם העברת הסיוע הזה היו אורכות זמן רב, ובלשכת השר החליטו גם במקרה זה לעקוף את עמדת אגף התקציבים ולהזרים את הכספים. בפועל, ללא כספים אלה הרשויות שנפגעו קשות לא היו יכולות לתפקד בימים שלאחר פרוץ המלחמה.

7 באוקטובר לא הגיע לאגף התקציבים

הניסיון המתמיד של אגף התקציבים לעצור את התוכניות לסיוע כלכלי־אזרחי למשק לא נעצר בעוטף – הוא הגיע גם למערכת הבריאות ולמערכת החינוך. בימים ובשבועות הראשונים של המלחמה הגיעו דרישות נרחבות של שלל משרדי ממשלה, שהיו זקוקים לכסף באופן מיידי. דוגמה בולטת הייתה מערכת הבריאות, שמעולם לא התמודדה עם שיעור פצועים כמו באותם ימים. בבתי החולים, ובמיוחד בתי החולים באזור הדרום, לא נותר ציוד בסיסי, תחבושות לדוגמה, על מנת לטפל בפצועים. באגף התקציבים לא היו מוכנים לשחרר כספים לשם כך.

אירוע דומה התרחש במערכת החינוך, שנכנסה למצב חירום. מהרגע הראשון היה ברור שבכל מלונות המפונים צריך להקים כיתות יש מאין ולגייס לשם כך מורים בפנסיה, אלא שגם כאן אגף התקציבים הערים קשיים. וכך גם בלמידה מרחוק, שאגף התקציבים סירב לאשר את התקציב לשם כך. הסיבה הרשמית במקרה זה הייתה החשש של האגף כי אם הם יאשרו למידה מרחוק, ההורים יסרבו לחזור לעבוד וכך לא יהיה ניתן להתניע את המשק.

השיא בהתנהלות אגב התקציבים הגיע בסוף חודש אוקטובר. לאור העובדה שאגף התקציבים לא הכין תוכנית תקצוב לשעת חירום – עניין ש"זוכה" לביקורת חריפה בדוח המבקר – דרש שר האוצר מהאגף להכין תוכנית תקציב לשעת חירום שניתן להוציא לפועל באופן מיידי. בתוך כך, ולאור הבנתה של שיטת ההתנהלות האגף, ביקש שר האוצר מהמשנה למנכ"ל המשרד, ישראל מלאכי, לכתוב תוכנית אחרת. התוכנית של האגף התמקדה בצמצום הכספים הקואליציוניים, בטענה שהם לא נחוצים בשעת מלחמה. מראש, אגף התקציבים מתנגד לתקציבים אלה.

אלא שבתוך אותם תקציבים היו הכספים שבהם השתמש השר בן גביר לחלוקת כלי נשק לכיתות הכוננות בכל הארץ, הכספים של המשרד לפיתוח הנגב והגליל ששימשו לסיוע לתפעול הרשויות בעוטף ובצפון, כספים שחלקם שימשו לשיכון מפונים, כספים לתנועות הנוער ששימשו להפעלת מערכות חינוך לא פורמליות במלונות המפונים ועוד. השר סמוטריץ' החליט לבחור בתוכנית של המשנה למנכ"ל, ובאגף התקציבים לא אהבו את ההחלטה.

כדי לסכל אותה החליטו באגף התקציבים, לפי טענת בכירים באגף החשב הכללי באוצר, פשוט להעלים את הכסף שהוקצה לכל משרדי הממשלה. "זה היה כמו פעולת גרילה של אנשי אגף התקציבים. באמצע הלילה, רגע לפני שמשרדי הממשלה מממשים את הכספים כדי להוציא לפועל את תוכניות החירום, הם נכנסו למערכת ופשוט שאבו מכל משרד ומשרד את כל הכספים. הם נעלו אותם בתוכניות נידחות, כך שאף אחד לא יכול לגעת בהם אלא לאחר החלטה בוועדת הכספים. הם נעלו אותם במקומות כמו רכישת קרוואנים לדיור חלופי ועוד דברים שהם אולי חשובים, אבל הם במעגל משני באותם חודשים. הם אמרו במפורש שעד ששר האוצר לא מקבל את התוכנית שלהם – הם לא ישחררו את הכסף הזה", אומרים הגורמים.

אלא שהסכומים הללו היו זעומים לעומת הצורך. מדובר היה על כמיליארד שקל, כשהסיוע הדרוש היה רחב בהרבה. באגף סברו שהכסף הזה מספיק, שכן הם האמינו שהמלחמה תסתיים בתוך שבועות ספורים. לעומת זאת, התוכנית שיצר המשנה למנכ"ל התבססה על ההנחה שהמלחמה תימשך לפחות עד לסוף 2023. מיותר לציין מי צדק.

"במשך כל הימים האלה, מדי יום התכנסה ישיבה של מנכ"לי משרדי ממשלה, והאמירה שחזרה שם שוב ושוב הייתה ש־7 באוקטובר עוד לא הגיע לאגף התקציבים. הם לא הבינו את האירוע, ועצרו את סיוע החירום שכל המערכות היו כל כך זקוקות לו. זה נס שהצלחנו תוך חודש להרים את כל המערכות על הרגליים עם ההתנהלות הזאת", אומרים גורמים המעורים בפרטים.