הרפורמה המשפטית טובה לכלכלה ולפתרון בעיית יוקר המחיה

לפני כשלוש שנים הוזמנתי לדיון עם הדרג המקצועי במשרד התקשורת. ביקשו את דעתי על הרפורמה המתגבשת בחוק השידורים. עברנו כמה דברים בשלוש השנים האלה, כך שאני לא זוכר במדויק את כל פרטי הפגישה, אבל אני זוכר היטב שאלה שחזרתי ושאלתי בדיון: בשביל מה.

כלומר, לא שחלילה פקפקתי בצורך ברפורמה דחופה, ואף בירכתי מכל הלב את מהלכי הדה־רגולציה שהוצעו. למשל, החלפת חובת הזיכיון להקמת ערוץ, שמגבילה מאוד את מספר השחקנים, בחובת רישיון שמאפשרת לכולם להקים ערוץ. או למשל החלפת חובת הפקות המקור הנדרשת מערוצים מסחריים, אשר מהווה חסם כניסה, במימון ממשלתי לסדרות מקור מתקציבי תאגיד השידור.

אבל שאלת ה"בשביל מה" שלי חלה על כל השאר: הגבלות כאלה ואחרות, הפרדות מבניות, חובות דיווח והגנות ינוקא. לכל סעיף ניתן הסבר, אבל בסופו של דבר המכלול נראה מיותר. במיוחד בעולם שמתקדם בצעדי ענק לטלוויזיות חכמות ושידורי אינטרנט, שבו כל יזם יכול להקים ערוץ בקלות וללא צורך ברגולטור פטרנליסטי שישגיח שהתוכן מאוזן. האיזון יגיע בצורה הטבעית ביותר: היצע וביקוש. בדיוק כוחות השוק שאפשרו את עלייתו של ערוץ 14, רק בלי הרגולציה שהצרה את צעדיו.

אולי יעניין אתכם

עוד מאת אמציה סמקאי הדירוג שלי: חמשת הדברים החשובים בכלכלת הממשלה ה־37

עוד מאת אמציה סמקאי אשמנו, בגדנו, האטנו: מי מרוויח מהווידוי של ראשי ה-AI?

לא כל השינויים החיוביים שנידונו אז נכנסו בסופו של דבר לנוסח החוק, ובכל זאת הרפורמה החלקית שעברה בשבוע שעבר טובה לאין שיעור מהמצב הקיים. עם זאת, התוצאה הסופית כוללת 108 עמודים ומאות סעיפים. בשביל מה.

התפיסה שהרגולציה צריכה לכסות הכול מושרשת עמוק בפקידות המקצועית בישראל. לא משנה מאיזו מפלגה השר ומה הוא מנסה לקדם, הדרג המקצועי יגיש לו זאת במאות סעיפים. בדיון באולפן אמרה לי השבוע קולגה, בוגרת רשות התחרות: הרגולציה נצרכת כדי שהאזרח יימנע מלהגיע לבית המשפט. זו, בעיניי, תמצית הכשל.

לכאורה זהו טיעון הגיוני. בית המשפט הוא מקום יקר, איטי ומתיש. אם אפשר לחסוך מהאזרח את הביקור בו, מה רע? אבל שימו לב מהי ההנחה שנמצאת בבסיס הטיעון הזה: שפקיד בירושלים מסוגל לצפות מראש את כל הדרכים שבהן אדם עלול להזיק לאחר, לנסח כלל לכולן ולאכוף אותן. שלוש הנחות, שלוש טעויות.

יש שתי גישות עיקריות למנוע נזקים בשוק: מניעה מראש באמצעות כללים ופקידים, או הרתעה בדיעבד באמצעות אחריות משפטית. בדרך הראשונה, המדינה אומרת לעסק מה מותר ומה אסור לפני שקרה משהו. בדרך השנייה, המדינה אומרת לו דבר פשוט: הזקת – שילמת. העסק יחשב לבד, טוב מכל פקיד, איך לא להזיק. הוא הרי מכיר את המוצר והסיכונים שלו טוב יותר מכל רגולטור.

הבעיה בדרך הראשונה איננה כוונות רעות. כל תקנה נולדה בעקבות תקלה אמיתית ונכתבה על ידי פקיד שרצה לעשות טוב. אבל כשכל תקנה נבחנת לבדה ("מה כבר הנזק בעוד חובת דיווח אחת?"), איש אינו נושא באחריות על הר הרגולציה שהצטבר. התמריצים ברורים: פקיד שהוסיף תקנה ומנע תקלה יקבל קרדיט על דאגתו הכנה לציבור. פקיד שביטל תקנה ומשהו השתבש – ישלם בקריירה שלו. לכן ההר לעולם אינו קטן. בסטיה קרא לתופעה "מה שרואים ומה שאין רואים". רואים את התקנה שמתיימרת לשמור על הציבור, אך איש אינו יודע על הערוץ שלא קם, על משקיע זר שנמנע מלהיכנס לישראל ועל התחרות שנמנעה כי יזם קטן לא צלח את חומת הבירוקרטיה.

הכשל העמוק בגישת הרגולציה העוטפת הוא אחר. רגולציה לעולם לא תכסה את כל המקרים, תמיד יישארו פרצות. בוודאי במצב הנפוץ כשקצב ייצור התקנות החדשות מהיר מהיכולת לאכוף אותן. אך הרגולציה עושה משהו מסוכן: היא משדרת לאזרח "יש מי שדואג לך". האזרח ששומע שיש פיקוח, מפסיק לקרוא חוזים ולשאול שאלות. מתי לאחרונה, למשל, קראתם את הר המסמכים בבנק? המגננות הטבעיות – זהירות, ספקנות, אחריות אישית – מתנוונות. התוצאה פרדוקסלית: הפרצות נשארות והזהירות נעלמת. דווקא בעולם מפוקח האזרח חשוף יותר.

ומי מרוויח? דווקא החברות הגדולות. ההנחה היא שתאגידים שונאים רגולציה, אך המציאות הפוכה: הם מזמינים אותה ופועלים אקטיבית לשכנע את הרגולטור בנחיצותה, תופעה המכונה שבי רגולטורי. בשביל חברות הענק, העמידה בתקנים היא נכס יקר ערך – מגן משפטי מצד אחד, וחומה בפני מתחרים קטנים מצד שני. כשהצרכן נפגע מפרצה כלשהי, החברה מנפנפת בתקנים ובנהלים שבהם היא עמדה. 108 עמודים אינם נטל על נטפליקס וקשת, שלושה שבועות של המתנה במכס אינם נטל על יוניליבר ודיפלומט, והר תקנות הבריאות שמצריך מחלקה של משפטנים אינו נטל על תנובה ושטראוס. הם חפיר, כלומר מגן מפני תחרות.

החלופה היא עיקרון פשוט: "הזקת, שילמת". גישה זו לא רק פותחת את השוק ומקלה על עשיית עסקים, אלא גם מונעת את הנזק מראש, טוב יותר מכל רגולטור. אם האיום על העסק הוא משמעותי, אם הוא באמת נענש בצורה מהירה ומלאה על כל נזק שיגרום, הוא יעשה ככל יכולתו למנוע נזק. אלא שכאן חייבים להודות ביושר: חלופה זו נשענת על בית משפט יעיל וצפוי.

כי מה שהאזרח והחברה צריכים איננו רגולציה, אלא ודאות. חברה שיודעת שאם היא תזיק היא תשלם, ושבית המשפט יפסוק לפי החוזה הכתוב ולא לפי תחושת הצדק של השופט באותו בוקר, יכולה לתמחר סיכונים ולפעול. אבל בית משפט אקטיביסטי, שמשכתב חוזים וממציא עילות חדשות, יוצר חוסר ודאות אדיר. אמירה ידועה בקרב עורכי דין עסקיים היא שלבית המשפט בישראל אתה יודע איך אתה נכנס ואין לך מושג איך אתה יוצא. שלא לדבר על מתי. החברות רצות לרגולטור ומתחננות לתקנות, מוטב מאה סעיפים ידועים מראש משופט אחד בלתי צפוי. האקטיביזם השיפוטי איננו חלופה לעודף הרגולציה – הוא אחד ממנועי הצמיחה שלה.

ודאות שיפוטית עובדת גם בכיוון השני. כשהפסיקה צפויה, מסוננות תביעות סרק, והכי חשוב – האחריות חוזרת לאזרח: חתמת על חוזה שפועל נגדך? קרא לפני שאתה חותם. אל תצפה שהשופט או הרגולטור יצילו אותך. אלו המגננות שהרגולציה המערסלת ניוונה.

כשכלכלנים בכירים חתמו על "מכתב הכלכלנים" שטוען שהרפורמה המשפטית תזיק לכלכלה, טענתי כמעט לבדי שהיא דווקא חיונית מאוד לכלכלה. ולו רק כדי לעצור את ההגמוניה של שופטים אקטיביסטים ולמנות שופטים שמרנים שהחוק הכתוב הוא נר לרגליהם. הרבה לפני המשמעויות הפוליטיות של הרפורמה, יש בה צורך תשתיתי לתפקוד התקין של מדינת ישראל.

הרגולציה והבירוקרטיה הן האויבות הטבעיות של התחרות. אם אנחנו רוצים כלכלה משגשגת וירידה ביוקר המחיה, חייבים לחתוך ברגולציה. כפי שלימד אותנו ההיסטוריון הפוליטי פרקינסון בספרו 'חוקי פרקינסון' – העבודה מתרחבת כדי למלא את הזמן שהוקצה להשלמתה. ככל שיש יותר רגולטורים, הם ידאגו למלא את זמנם בייצור עוד ועוד בירוקרטיה. הדרך היחידה לצמצם את הבירוקרטיה היא לצמצם את מספר הפקידים. אבל משק שרוצה פחות פקידים זקוק ליותר ודאות ויותר פשטות בבית המשפט. אלו שני חצאים של אותה מדיניות.

אז כן, הרפורמה המשפטית טובה לכלכלה. הבחירות בפתח, וזה הזמן של המפלגות להצהיר איזו רפורמה משפטית הן מתחייבות לקדם.

הכותב הוא ד"ר לכלכלה ומנכ"ל קבוצת הייעוץ תבור־סמקאי TCG

לתגובות:

[email protected]